首先，防范混淆财产与尊严的需要。

但如何在人大及其常委会行使职权的不同程序中，将这一原则予以具体化，会遇到复杂的情况，需要进行理论与实践创新。在政体问题上，民意机关与行政机关坚定贯彻民主集中制这个根本组织原则，反对国民党的所谓政权要民主、治权要集中的论调。

亦即，全国人大代表在会议中的发言和批评、建议等行使职权的活动，是被当作群众路线的工作方法看待的，是贯彻群众路线的体现。人大及其常委会如何行使监督职权，是八二宪法实施后各方普遍关注和重视的问题，为此，全国人大常委会于2006年制定了监督法，对各级人大常委会行使监督权的主要事项予以规范。这样，检察机关得以保留下来。这是将人大及其常委会同时定性为政治机关、权力机关、工作机关和代表机关的重大首创。周恩来在他所作政协共同纲领草案的说明中说，新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度，它完全不同于旧民主的议会制度。

但是，对于如何发挥代表作用，在认识上并不统一。结合八二宪法关于国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的规定，权力机关的含义有两层：一是，国家权力来源于人民，归属于人民。《条例》第3条规定，行政机关在行政程序中应当贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程。

另一方面，在地方立法层面，自湖南省于2008年制定出全国第一部以行政程序为主要内容的地方政府规章《湖南省行政程序规定》后，山东省以及广东省汕头市于2011年，甘肃省酒泉市于2012年，辽宁省、陕西省西安市和海南省海口市于2013年，江苏省、宁夏回族自治区和甘肃省兰州市于2015年，浙江省于2016年，此外还有十多个省、自治区和设区的市也相继制定了各自的《行政程序规定》或《重大行政决策程序规定》等。所以，笔者不建议目前仓促编纂行政基本法典，而是应当先制定出目前迫切需要的行政程序法，待各种行政实体法律制度基本完善和定型后，再瓜熟蒂落地推出行政基本法典。[3]《条例》第81条规定：行政机关在政务服务中应当使用电子证照、电子公文、电子签章等，优化简化行政审批网上申请、受理、审查、决定、送达等流程。第二，行政实体法规范分散，且体系庞杂，编纂法典非短时期内能完成，而法治政府建设迫切需要行政程序法，不能为编纂大而全的行政基本法典再等那么长的时间。

[2]二是在行政执法程序中推进电子政务制度。最后，相对于立法权、监察权、司法权等其他国家权力，行政机关行使的行政权，尤其是行政处罚、行政许可、行政强制和行政确认等行政权，与人民群众的关系最为密切，最有条件同时也最有可能发生权力滥用和权力腐败。

五是以专章（《条例》第10章）规定行政争议和其他社会矛盾纠纷的多元化解决机制，这个机制包括具有鲜明中国特色的行政调解、行政裁决、行政复议和投诉举报制度。第三，行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。[4]四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书。三、我国行政程序法治发展完善的路径 笔者认为，我国行政程序法治发展完善的路径可以分三步走。

实行在线咨询、网上申请、网上审批、网端推送、快递送达的办理模式（《条例》第79-80条）。行政程序法能够直接规范行政机关的行政行为，进而将行政权关进程序法的笼子。因此，必须通过良好的行政程序法治来规范、制约和监督行政权的行使，如此才能有效防止行政权的滥用和腐败，确保行政权的合法、合理行使。只有先制定出行政程序法，才有可能编纂行政基本法典。

事实上，我们行政法学界已经为此做了大量的准备工作，20世纪80年代由全国人大常委会法工委组建成立的行政立法研究组曾经草拟出了一个行政程序立法建议稿，笔者主持的行政程序法典化课题组也曾先后于2002年和2015年草拟出一个行政程序法试拟稿和一个行政程序法专家建议稿。第二步，制定全国统一的行政程序法——中华人民共和国行政程序法，这一步我们应该从现在起开始大力推动。

行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，可与公民、法人或其他组织订立具有行政法上权利义务内容的行政协议（《条例》第116条）。这就导致行政实体法规范须要频繁修改和增加新内容，缺乏稳定性。

[5]《条例》第57条规定：经受送达人同意，行政机关可以采用手机短信、传真、电子邮件、即时通讯账号等能够确认其收悉的电子方式送达行政文书。《条例》共13章166条，其重点规范的是一般行政行为共性程序规则，如行政程序的基本原则、行政程序主体、行政程序的基本制度（管辖制度、回避制度、听证制度、调查和证据制度等）、抽象行政行为（制定规范性文件、行政规划、行政决策）程序、具体行政行为（行政执法）程序，行政解纷（矛盾纠纷解决）程序，但同时也兼顾到对行政机关非权力性行为的特别程序，如行政指导、行政协议、行政奖励等的程序。这个体系结构的设计在逻辑性上较为严密，虽有进一步完善的空间，但无疑可以为今后国家统一行政程序立法提供参考和借鉴。因此，为了实施《行政诉讼法》，实现《行政诉讼法》第1条规定的保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的立法目的，我国各类各级立法主体（包括国家立法机关、地方立法机关，以及有行政立法权的行政机关）自《行政诉讼法》制定和实施后就被赋予了建立健全行政程序制度的重任，在法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章层面开启了行政程序的立法进程。[8]韩国于1996年制定《行政程序法》，2021年制定《行政基本法》。1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）。

一、行政程序法为行政权力定规矩、划界限、制笼子 习近平总书记曾经强调，建设法治政府，必须为行政权力定规矩、划界限，把权力关进制度的笼子里首先，行政程序法能够为行政机关实施的行政行为提供基本规则。

此外，需要特别说明的是，相对于其他法律，行政程序法在推进制度反腐和法治反腐，建设廉洁政府和效能政府方面的作用和价值最为明显，对于构建三不一体，特别是构建不易腐不能腐的机制方面具有特殊的功效和作用。另一方面，在地方立法层面，自湖南省于2008年制定出全国第一部以行政程序为主要内容的地方政府规章《湖南省行政程序规定》后，山东省以及广东省汕头市于2011年，甘肃省酒泉市于2012年，辽宁省、陕西省西安市和海南省海口市于2013年，江苏省、宁夏回族自治区和甘肃省兰州市于2015年，浙江省于2016年，此外还有十多个省、自治区和设区的市也相继制定了各自的《行政程序规定》或《重大行政决策程序规定》等。

对能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可，可以实行告知承诺制（《条例》第82条）等。四是专节规定投诉举报程序（《条例》第10章第4节）和专章规定监督程序（《条例》第12章）。

只有先制定出行政程序法，才有可能编纂行政基本法典。第二步，制定全国统一的行政程序法——中华人民共和国行政程序法，这一步我们应该从现在起开始大力推动。[4]四是在行政程序中运用电子方式送达行政文书。三是将党的十八大以来行政管理推进放管服改革的成功经验直接规定进《条例》的有关条文中，如行政审批马上办、就近办、一次办、自助办，推进一业一证改革。

笔者认为，根据我国政治经济发展情况和行政法的特点，我国应当先制定行政程序法，然后编纂行政基本法典。最后，相对于立法权、监察权、司法权等其他国家权力，行政机关行使的行政权，尤其是行政处罚、行政许可、行政强制和行政确认等行政权，与人民群众的关系最为密切，最有条件同时也最有可能发生权力滥用和权力腐败。

《条例》第3条规定，行政机关在行政程序中应当贯彻党的路线方针政策和决策部署，把党的领导贯穿到行使行政职权全过程。第四，目前世界上法治发达国家绝大多数都只制定了行政程序法或行政程序法典，有的国家虽然编纂或制定了行政基本法典，但也是先制定行政程序法，然后再编纂或制定行政基本法典（如韩国）。

自2020年以来，我国行政法学术界和实务界一直在讨论编纂行政基本法典的必要与可能、具体路径和内容等问题。行政机关能否做到合法行政、合理行政，直接关系到公民的人身权、财产权等合法权益能否受到有效的维护和保障。

行政程序法治对于推进依法行政、建设法治政府，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，能够发挥关键作用。三、我国行政程序法治发展完善的路径 笔者认为，我国行政程序法治发展完善的路径可以分三步走。[7]参见姜明安：《关于编纂我国行政程序法典的构想》，载《广东社会科学》2021年第4期，第225-226页。[8]韩国于1996年制定《行政程序法》，2021年制定《行政基本法》。

我们完全可以在此基础上，参考目前国家和地方已经出台的行政程序单行法律、单行行政法规和行政程序地方政府规章、地方性法规，用三到五年的时间，制定出一部具有中国特色的统一行政程序法。这个体系结构的设计在逻辑性上较为严密，虽有进一步完善的空间，但无疑可以为今后国家统一行政程序立法提供参考和借鉴。

参考文献 [1]《行政诉讼法》第54条规定，人民法院判决撤销被诉具体行政行为的其他四项情形分别是主要证据不足的。[5] 其三，突出行政程序立法的基本价值和功能：规范和控制行政权力，保护行政相对人的合法权益。

除这四部专门性行政程序法规外，在规范有关行政管理活动的各种行政法规中，附带规定行政程序的行政法规亦有几十部之多，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》《突发公共卫生事件应急条例》《优化营商环境条例》《信访工作条例》等。三是明确规定行政机关实施行政执法行为除应遵循法定程序外，还必须遵循具体法律未明确规定的一般正当程序，如告知、回避、说明理由、听取申辩等（《条例》第4条、第6章）。